经典案例N0.30从一起行政强制执行撤回案看行政处罚的恰当性原则

2017-11-13 蔡丽燕律师 益同盛律师事务所

      江苏某户外用品有限公司（以下简称公司）多年前因某市（区县级）某镇镇政府要求，从他处搬迁至镇统一规划的建设预留地块，并在镇政府及当地村委的协调下，与村民达成协议，完成了该地块13.8亩土地的流转安置手续，当时共计交付村委征地费47万多元，该土地正式成为在某市土地利用总体规划（2006-2020）中的建设预留地，其中的1.2亩土地转让给政府做污水处理泵站，其余土地均为公司使用。因公司土地出让手续未能及时办理完毕，2011年5月，国土局对该土地作出了罚款11.8万元的行政处罚，公司缴纳了该笔罚款。 2012年3月30日国土局给予公司“某国土（2012）19号 关于出让国有土地使用权给某户外用品有限公司的批复”，正式将该地块6840m²（合10.26亩）作为国有土地出让公司做工业用地；因公司当时有其他考虑，预留0.57亩土地，未正式提出土地出让审批申请。2014年公司因业务发展需要，在得到镇政府及市建设部门的批准，并上交了相关建设费配套费后，在包括该0.57亩土地的厂区内建造厂房一座，占地面积2088 m²，同时申请办理这0.57亩土地的出让手续，没想到国土局作出了行政处罚决定书（某国土资罚【2014】238号）：“1、退还非法占用0.57亩的土地；2、没收在非法占用的0.57亩土地上新建的建筑物和其他设施；3、对违法占用的0.57亩土地罚款7609元。”2015年4月初，公司收到法院传票，因国土局申请法院强制执行其行政处罚决定，法院对此进行听证。该公司整理好厂区土地及地上房屋建设的一系列相关材料，委托律师出席听证。

      听证会上，被执行人律师进行了答辩，并提交了相关证据材料进行质证，就此展现了公司厂区建设从土地流转到厂房审批建造的过程，同时披露出对这0.57亩土地的使用，国土局实际上已对公司作出了重复行政处罚决定的事实，并提交了两份罚款单作为凭据。国土资源管理局作为申请执行人，出席代表为其市和乡镇机关工作人员，当场未发表处罚解释和质证意见。听证会后不到一周，被执行人律师收到了法院准予国土局撤回强制执行申请的裁定书。

     1．国土局作出“退还非法占用0.57亩的土地”处罚，属于认定事实不清，公司不存在非法占用耕地的事实，该地块为工业用地。

      国土局申请强制执行的理由公司“未经国土部门批准，与2014年8月27日非法占用某市某镇某村第十二组的0.57亩（占用耕地0.57亩）土地建办公楼的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定……”

而《土地管理法》第四十三条规定为：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”

公司建造厂房的用地，早前属于经依法批准使用农民集体所有的土地，而不是耕地，后依法流转为工业用地，而这0.57亩土地的性质，目前最起码属于乡镇企业建设用地，公司使用该土地，符合《土地管理法》第四十三条用地规定。因此国土局对该土地性质和公司使用权属的认定是错误的。

      2．国土局作出 “没收在非法占用的0.57亩土地上新建的建筑物和其他设施”，属于适用法律错误。

      根据我国《国土资源行政处罚办法》第四条：“国土资源行政处罚包括：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）限期拆除；（五）吊销勘查许可证和采矿许可证；（六）法律法规规定的其他行政处罚。”可见，作为国土管理部门，做出的没收违法所得、没收非法财物的行政处罚，应当建立在被处罚财产属于“违法所得与非法财物”的前提下。

而公司建造的厂房，如前所述，是在经过了政府规划部门、建设部门的审批，并交付了相应费用的基础上，利用企业自筹资金，合法施工建造的企业用房，应当属于企业的合法资产，而非“违法所得”，更非“非法财物”。因此，国土局申请强制执行没收公司土地及厂房设施，即所谓“没收在非法占用的0.57亩土地上新建的建筑物和其他设施”，根本没有事实和法律依据，属于适用法律错误。

      3．国土局作出 “对违法占用的0.57亩土地罚款7609元”的处罚，属于处罚程序不当。

       根据我国《行政处罚法》第二十四条的规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”

如前所述，对此0.57亩土地的使用，国土局在2011年 5月进行的行政处罚中已包含对该地块的罚款，这次再处罚，显然违反了对同一行为不得重复处罚的原则。国土局据以申请强制执行的《行政处罚决定书》，本身其处罚行为程序违法。

     综上，某国土资源局对公司的行政处罚，无论是对违法事实的认定、处罚法律的适用、还是处罚程序上来说，都是错误或不当的。

       合法行政原则、合理行政原则、程序正当原则、高效便民原则、诚实守信原则是我国行政法的五大原则；《行政处罚法》总则明确，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案例正是对政府行政行为是否恰当的考验。本案的起因，是企业在尚有小部分土地审批手续未到位的情况下，就建造了厂房；而国土局对其进行处罚之前，如果查证一下该土地当前的法律属性，查阅一下本部门是否进行过相关处理，或者与关联部门协调核实一下，就不至于开出了重复罚单，不至于出现这种申请法院强制执行再撤回、令企业紧张而自己尴尬的处境。可见，政府行政部门勤勉亲民，守诚守信，各部门步调一致，利于依法执政。